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浙江:杭州市“十二五”老龄事业发展规划

 浙江:杭州市“十二五”老龄事业发展规划

杭州发改规划[2011]396号

 
  “十二五”期间,是杭州市深入贯彻落实科学发展观,加快转变经济发展方式,共建共享“生活品质之城”的关键时期,也是应对人口老龄化高峰期到来的关键准备期。根据《杭州市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》,结合我市人口老龄化发展态势和老龄事业发展的实际,制定本规划。
 
  一、现实基础和发展背景
 
  (一)“十一五”期间老龄事业发展的主要成就
  “十一五”期间,杭州市经济平稳较快发展,社会民生不断改善,老年人的经济供养、医疗保健、生活照料和精神文化等方面的生活品质稳步提高,老龄事业取得了明显成效。
  1、社会保障逐步改善,建立健全“城乡统筹、全民覆盖、一视同仁、分类享受”的基本养老和基本医疗保障体系。全市职工基本养老保险参保人数360.6万人,职工基本医疗保险参保人数345.24万人。农民可参加城镇职工基本养老保险,打通不同种类养老保险关系之间的转换渠道。对灵活就业人员给予社会保险费补贴和缴纳基本医疗保险费的优惠。出台《杭州市城乡居民社会养老保险办法》,全市城乡居民社会养老保险参保106.3万人,其中享受基础养老金待遇52.39万人,基础养老金水平普遍高于国家标准。企业退休人员基本实现社会化管理。市区企退人员基本养老金平均为1630元(不含各类补贴),并通过财政补贴的办法提高企退人员生活待遇,节日慰问费增加到每年1600元,还发放清凉饮料费和生活补贴。06年起,为企退人员和参加城乡居民基本医疗保险的老年居民每两年免费体检一次,标准提高到200元/次。
  2、养老服务较快发展,初步形成以居家养老为基础,社区服务为依托,机构养老为补充的为老社会服务体系。市财政每年安排社区服务业专项资金1000万元,2009年起每年增加居家养老服务专项资金500万元。670个城市社区建立了居家养老服务站,180个街道(乡镇)建立了居家养老服务中心。居家养老服务工作在城市社区基本铺开并逐步扩面深化,在农村社区也开展了试点工作。积极探索养老服务社会化,养老机构床位数以每年10%的速度增长。市社会福利中心二、三期新增床位1000张,市第二社会福利院二期新增床位250张,有2000张床位的市第三社会福利院已开工建设。全市现有各类养老机构217所,床位26036张。
  3、基层工作得到加强,不断改善以维护老年人权益为核心,以丰富老年人精神文化生活为主要内容的社会支持系统。实施社区老龄工作“3587工程”,创建农村规范化老年人协会,开展老年体育组织基层建设年活动,夯实老龄工作基础。加快老年活动设施建设,总投资1.1亿的市老年活动中心建成使用,建设城镇星光老年之家633家,农村星光老年之家3201家,实现星光老年之家全覆盖。稳步发展老年教育,开设老年电大教学班1626个,老年人入学比例达到9.01%。完善老年人优待政策,为90岁以上的高龄老人发放长寿保健补贴。弘扬传统孝道文化,增强社会敬老意识。开展为老司法服务,健全老年维权网络。“十一五”期间,市老龄工办被全国老龄委、公安部、司法部联合授予“全国老年维权示范岗”,上城、下城、余杭区被评为“全国老龄工作先进区”,萧山、西湖、拱墅区被评为“全国老龄工作先进单位”,江干、富阳、建德被评为“浙江省老龄工作先进县(市、区)”。
  在充分肯定成绩的同时,必须清醒认识到,我市老龄事业发展基础还较薄弱,供需矛盾依然突出,还存在着诸多问题,主要是:
  一是养老社会保障体系尚需完善。社会养老和医疗保障水平总体偏低,城乡之间,不同身份的老年群体之间的基本生活保障水平差距仍然很大。农村社会养老保障、医疗保障、养老服务的水平滞后,文化、卫生、体育等基础设施相对缺乏。二是为老社会服务体系尚待健全。养老机构床位供给不足,且功能定位不合理,与需求有偏差。居家养老服务覆盖面有限,管理与服务亟待规范。养老服务人员严重不足,专业化程度不高。老年产业发展迟缓,民间资本对养老服务业的参与热情不高。三是老年社会管理体系有待建立。对老年人的精神关爱重视不够,空巢老人帮扶机制尚未形成。老年事业投入不足,老龄工作体制机制尚有待完善。
 
  (二)“十二五”时期人口老龄化形势和面临的挑战
  杭州市在上世纪八十年代末进入老龄化社会,比全国提前11年。到2010年底,全市60岁以上老年人116.88万人,占总人口的16.97%;其中80岁以上老年人18.09万人,占老年人口的15.48%;平均期望寿命80.67岁。“十二五”期间,我市人口老龄化将继续呈现快速发展的趋势,老年人口每年将以4%左右的速度增长。根据杭州市人口发展战略研究,预计到2015年,60岁以上老年人将达到148万人,约占总人口(户籍人口)的20%。人口老龄化既是重大的民生问题,也是攸关长远的发展问题,对“十二五”时期我市经济社会的发展将产生全面而深刻的影响。
  1、养老保障统筹资金缺口进一步扩大。从“十二五”起,劳动年龄人口增长速度下降。据预测,我市劳动年龄人口(男16-59岁,女16-54岁)将从“十二五”期初的580.65万增加至期末的589.77万,5年间仅增加9万人,占总人口(常住人口)的比例则从71.4%下降到期末的68.1%;老年扶养比从期初的24.55%增加到期末的29.36%,提高5个百分点。尽管如此,由于总扶养比(老年扶养比+少儿扶养比)在“十二五”期间维持在40.01%至46.86%这一区间,仍小于50%,总体上仍处于劳动力资源比较充沛,人口负担系数较低的“人口红利期”。由于养老金缴费者未见明显增加而领取者规模扩大,再加上养老保障水平的不断提高,将使社会养老保障统筹资金缺口进一步扩大,从而增加养老金个人帐户空帐运行的风险。
  2、医保基金支出和医疗服务压力进一步增大。统计表明,60岁以上老年人慢性病患病率是全部人口平均患病率的3.2倍,消耗的卫生资源是全部人口平均消耗水平的1.9倍。老年人口巨大的医疗需求将给社会和家庭带来沉重的负担。老年人口比重“十二五”期间将上涨3个百分点,医院床位数和医护人员数量需大量增加。医保基金缴费来源减少,支出增加,如果不提高缴费比例或增加公共财政对基金的投入力度,就无法保持基金的收支平衡。
  3、社会养老服务需求进一步凸显。独生子女的父母进入老年期,而他们的子女进入婚育期,4∶2∶1或4∶2∶2结构的家庭逐渐增加,家庭养老的经济负担和生活照料负担进一步加重。高龄老人大量增加,家庭空巢化加剧,对失能老人的生活照料更倾向于向专业机构寻求社会化服务,养老机构床位、配套设施不足的矛盾将更加突出。新一代老年群体的生活观念与上一代有所不同,他们对文化、体育、卫生等公共服务和精神文化产品的需求更加强烈,而这种社会消费结构的变化将带动市场和产品结构的调整以及相关产业的发展。
 
  (三)“十二五”时期老龄事业发展的有利条件
  “十二五”时期,加快我市老龄事业发展面临良好的机遇。党的十七大把以改善民生为重点的社会建设作为中国特色社会主义总体布局的重要组成部分,做出了基本公共服务均等化的重要部署,为老龄事业的发展指明了方向。改革开放以来,我市社会经济快速发展,综合实力不断增强,公共财政政策深入贯彻,将为发展老龄事业提供强大的物质保障。全社会关注老龄问题,积极参与老龄事业发展,热心捐助老年公益事业,投资兴办养老服务业,将为老龄事业的新发展奠定坚实的基础。市委作出共建共享“生活品质之城”的战略部署,明确将以新型城市化为主导,统筹城乡区域发展,加快形成城乡区域发展一体化新格局,将为逐步缩小城乡和区域间老龄事业发展的差距,整体提升老龄工作的水平创造条件。
 
二、指导思想、基本原则和总体目标
 
  (一)指导思想
  以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入实践科学发展观,紧紧围绕市委确定的“共建共享‘生活品质之城’”的战略部署,认真贯彻“党政主导、社会参与、全民关怀”的老龄工作方针,以提高老年人生活品质为出发点,以完善老年人社会保障体系和社会服务体系为重点,逐步实现从“老有所养”到“老有善养”的老龄工作目标。
 
  (二)基本原则
  1、政府主导,社会参与。发展老龄事业既需要组织保障、政策支持,又需要财政资金投入,必须坚持政府统筹主导地位,加强部门协调;同时,还需要引入市场机制,发挥各类社会组织的作用,调动社会参与的积极性,培育自我发展的良性运行机制,构建政府、社会、家庭和个人相结合的老龄事业发展格局。
  2、以人为本,全面发展。制定老龄政策,发展老龄事业,要以提高老年人的生活品质作为出发点和归宿,把满足老年人全方位多层次的需求作为发展的首要任务,以提高基本公共服务均等化为核心,保障老年群体都能获得基本公共服务的权利和机会。
  3、统筹城乡,分类指导。统筹城乡区域发展,兼顾城乡和不同区域间经济社会发展水平的差异,因地制宜,分类指导,在稳步推进城市老龄工作的同时,大力发展农村老龄事业,加快形成城乡区域发展一体化新格局。
  4、创新体制,完善体系。处理好政府和市场、事业和产业、个人和组织、有偿和志愿“四个关系”,勇于突破,不断创新。坚持居家养老和机构养老、公办养老和民办养老、城市养老和农村养老、硬件建设和软件建设“四个并举”,促进老龄事业的全面、协调、可持续发展。
 
  (三)总体目标
  “十二五”期末,全市建立健全与经济发展、社会进步相适应的,政府、社会、家庭和个人负担相结合的养老社会保障体系,建立健全居家养老、社区照顾、机构养老相结合的较为健全的养老社会服务体系,初步构建结构合理、门类齐全、管理规范的老龄产业发展体系,逐步建立基层组织健全、文化生活丰富、社会参与广泛、合法权益得到有效维护的老年社会管理体系,加强和完善与人口老龄化发展相适应的,职能明确、协调高效的老龄工作体系。老年人都能享有基本养老和医疗保障,享有基本公共服务,生活状况得到较大改善,生活品质得到明显提升。
 
  三、具体目标和主要任务
 
  为实现“十二五”老龄事业发展的总体目标,制定以下具体目标:

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